В Конституции Российская Федерация признана демократическим федеративным правовым государством. Формирование демократического общества в России сопровождалось развитием народовластия и форм     участия населения в управлении делами государства и решении вопросов местного значения. Конституция РФ в ст.3 закрепила носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации ее многонациональный народ. Конституционное право граждан РФ на участие в управлении делами государства реализуется в двух формах демократии: непосредственной и представительной. В ч.3. ст.3 Конституции закреплено положение о том, что высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Гражданин РФ участвует в референдуме на основании всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании.

Развитие институтов прямой демократии обеспечивает устойчивое развитие государственной власти и местного самоуправления. Референдум является важным институтом в системе народовластия, он определяет направления развития общества и государства, обеспечивает свободное волеизъявление граждан по широкому кругу вопросов.

История становления референдума как института непосредственной демократии начинается в эпоху Римской Республики. В тот период институт плебисцита (лат. plebiscitum, от plebs — простой народ и scitum -решение, постановление), выступал своего рода прототипом современного референдума: на собраниях плебеев принимались решения, которые носили обязательный характер. Своеобразными плебисцитами были также и постановления большинства, провозглашавшиеся на родоплеменных собраниях у славян и древних германцев.

Всенародным голосованием принимались решения на вечевых собраниях в Новгороде, Пскове и Киеве, некоторых других городах Руси. В юридической науке термин «плебисцит» не употребляется, к тому же он сильно различен с термином «референдум». Однако в некоторых странах, например, Франция, плебисцит является синонимичным понятием референдума.

Конституция Российской Федерации от 25 декабря 1993, Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» (далее ФКЗ о референдуме) и Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее Закон об основных гарантиях) являются основными нормативно-правовыми актами, которые регулируют институт референдума.

Исходные начала референдума закреплены в Конституции РФ (ч.3 ст.3, ч.2 ст.32, п. «в» ст.84, ч.2 ст. 130). При анализе ФКЗ о референдуме и Закона об основных гарантиях важно отметить тот факт, что с формально юридической точки зрения ФКЗ о референдуме обладает большей юридической силой, чем Закон об основных гарантиях. Однако ФКЗ о референдуме занимает особое место в системе законодательства в области референдума, так как в данном федеральном конституционном законе закреплены основные гарантии реализации конституционного права граждан России на участие в референдуме общегосударственного значения.

Нормативно-правовые акты трактуют понятие референдум РФ разными формулировками. Так, согласно ст.1 ФКЗ о референдуме: референдум Российской Федерации (далее референдум) — всенародное голосование граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам государственного значения. Закон об основных гарантиях в п.55 ст.2 определяет референдум РФ как референдум, проводимый в соответствии с Конституцией РФ, ФКЗ о референдуме и Законом об избирательных правах среди обладающих правом на участие в референдуме граждан Российской Федерации, место жительства которых расположено на территории Российской Федерации, а также граждан Российской Федерации, проживающих или находящихся за пределами территории Российской Федерации .

Инициировать референдум можно только по определенному кругу вопросов. Законодатель идет по пути «разрешено всё, что прямо не запрещено», таки образом, в ст.6 ФКЗ о референдуме и в ст.12 Закона об основных гарантиях закрепляется круг вопросов, разрешенных и запрещенных для вынесения на референдум. Так, на референдум можно выносить вопросы, касающиеся Конституции РФ, совместного ведения России, субъектов РФ (п.4 ст.6 Закона о референдуме), на местный референдум выносятся вопросы только местного значения (п.3 ст.12 Закона об основных гарантиях). В п.5 ст.6 ФКЗ о референдуме наложен запрет на следующие вопросы:

  1.  об изменении статуса субъекта (субъектов) Российской Федерации, закрепленного Конституцией Российской Федерации;
  2. о досрочном прекращении или продлении срока полномочий Президента Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также о проведении досрочных выборов Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации либо о перенесении сроков проведения таких выборов;
  3. об избрании, о назначении на должность, досрочном прекращении,     приостановлении или продлении     полномочий лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации;
  4. о персональном составе федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;
  5. об избрании, о досрочном прекращении, приостановлении или продлении срока полномочий органов, образованных в соответствии с международным договором Российской Федерации, либо должностных лиц, избираемых или назначаемых на должность в соответствии с международным договором Российской Федерации, а также о создании таких органов либо назначении на должность таких лиц, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации;
  6. о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения;
  7. отнесенные Конституцией Российской Федерации,  федеральными конституционными законами к исключительной компетенции федеральных органов государственной власти. Эти же ограничения установлены и в ст.5 Закона Краснодарского края от 23 июля 2003 г. № 606-КЗ «О референдумах в Краснодарском крае».

Таким образом, институт референдума имеет довольно полное нормативное регулирование, однако, он не нашел широкого применения на практике. Отчасти это связано с тем, что процедура проведения референдума сопровождается трудностями, которые имеют правовую природу. Не востребованность референдума подтверждают и статистические данные.

Так, за 23 года существования современной России общероссийские референдумы не проводились. Региональные референдумы проводились исключительно по вопросам территориального преобразования. В 2003-2007 годах в ряде субъектов РФ прошли референдумы об объединении, после чего состав России сократился с 89 субъектов (до 1 декабря 2005 года) до 83 субъектов (с 1 марта 2008 года), а после присоединения республики Крым и города федерального значения Севастополь число субъектов составило 85 (с 18 марта 2014г.). Муниципальные референдумы также используются крайне редко, а вопросы, выносимые на референдум, типичны.

В основном на местный референдум выносится две категории вопросов: территориальное преобразование или введение самообложения граждан. Таким образом, подтверждается позиция И.В. Гранкина: «Огромный массив законодательных норм, которые регулируют вопросы организации референдумов федерального уровня, остаются не востребованными, а важнейший канал прямой демократии не используется для решения принципиальных государственных вопросов и для развития политической и правовой культуры граждан РФ».

Причины непопулярности референдума достаточно популярны: с одной стороны, это большие финансовые затраты на его проведение, с другой стороны, несовершенство законодательства.

Традиционный формат проведения референдума достаточно затратен. Однако в ближайшем будущем при удачном развитии современных технологий будет возможным проведение референдума в дистанционном формате. Так в России уже имеется опыт проведения интернет-выборов, впервые такой формат был опробован избирательной комиссией Волгоградской области в 2009 году на выборах в Урюпинске . В качестве альтернативы традиционному варианту дистанционный формат достаточно удобен в подсчете голосов и для людей с ограниченными возможностями, а также он экономичен. Но отсутствие правового закрепления и отлаженной (проработанной) системы создает барьеры на пути развития нового формата.

Несовершенство законодательства в области референдума также создает барьеры на пути развития данного института. Последние изменения, которые были в законодательство о референдуме, только усложнили процедуру организации референдума. По мнению С.А. Авакьяна Закон о референдуме изменили так, что фактически ни один вопрос не будет вынесен на федеральный референдум….

Согласно ст.14 ФКЗ о референдуме инициатива о проведении референдума, должна исходить не менее чем от 2 млн. граждан при условии, что на территории одного субъекта Российской Федерации или в совокупности за пределами территории Российской Федерации находится место жительства не более 50 тысяч из них. Важно отметить, что сам срок сбора подписей (2 млн. чел) инициативной группой в поддержку организации референдума сократился до 45 дней (ч.2 ст. 17 ФКЗ о референдуме), что значительно осложняет процесс подготовки референдума, так как ранее этот срок составлял 3 месяца.

Теперь инициативные группы должны быть созданы минимум в половине субъектов РФ в ограниченный срок (ранее требовалась одна инициативная группа численностью в 100 человек). К тому же ч.3 ст.17 ФКЗ о референдуме запрещает привлекать к сбору подписей посторонних лиц, незарегистрированных в инициативной группе, при том, что сроки сбора подписей сокращены до минимума.

Так, например, инициативная группа организовавшая референдум должна собрать подписи не менее чем 2 млн. (ч.1 ст. 17 ФКЗ о референдуме), которые обладают правом участвовать в референдуме, — при условии, что на территории одного субъекта Российской Федерации или в совокупности за пределами территории Российской Федерации находится место жительства не более 50 тысяч из них (ст.14 ФКЗ о референдуме).

Инициативная группа по проведению референдума должна состоять из региональных подгрупп, создаваемых более чем в половине субъектов Российской Федерации. В каждую региональную подгруппу инициативной группы по проведению референдума (далее — региональная подгруппа) должно входить не менее 100 участников референдума, место жительства которых находится на территории того субъекта Российской Федерации, где образована региональная подгруппа (ч.2 ст.15 ФКЗ о референдуме).

Данная норма несоизмерима с реалиями, так как создание инициативной группы количеством в 100 человек для субъектов с малозаселенными территориями практически невозможно. К тому же нотариальное закрепление подписи участников референдума в протоколе и их регистрация на собрании региональной группы требует дополнительных временных и финансовых затрат (п.5 ст.15 ФКЗ о референдуме).

Согласно п.2 ст.12 Закона об основных гарантиях на референдум уровня субъекта РФ накладываются дополнительные ограничения, которые связаны с предметами ведения РФ и ее субъектов. Данное положение сужает круг вопросов для проведения референдума, из-за чего инициативы могут быть отклонены или даже опротестовываться прокурорами в судебном порядке.

Коллизий в избирательном законодательстве о референдуме много и их можно обсуждать бесконечно. Введение поправок в избирательное законодательство о референдуме ограничивает конституционное право граждан на участие в управлении делами государства. Институт референдума в России переживает сложное время, так как с одной стороны, законодатели сделали все возможное, чтобы усложнить процесс организации референдума, а с другой стороны, низкая электоральная активность населения. Так, например, в Нижнем Новгороде за последние два десятилетия явка избирателей лишь один раз превысила 50%, которые минимально необходимы для признания референдума состоявшимся. Таким образом, возникает проблема рациональности проведения референдума, ведь есть ли смысл переводить финансовые средства на референдум, в котором не заинтересовано само главное звено: население? К тому же исследования типологии избирателей показывают, что референдум не является репрезентативным опросом. Это объясняется тем, что среди голосующих население представлено не пропорционально, например, пожилые люди и молодежь с низким уровнем образования или политической культуры.

России необходимо ориентироваться на опыт европейских стран. Ярким примером страны, в которой активно используют институт референдума, является Швейцария. Так, в результате референдума 1971 года женщины Швейцарии получили избирательные права, в 1991 году был снижен минимальный возраст для голосования до 18 лет, а на одном из последних референдумов 2013 года был принят комплекс ограничений на выплаты так называемых «золотых парашютов» топ-менеджерам компаний по уходу их в отставку. Таким образом, жители альпийской страны активно участвуют как в законотворчестве, так и в управлении делами государства посредством участия в референдуме.

Будет ли развиваться референдум в РФ дальше, зависит только от политики государства и от заинтересованности самого народа. Ведь если общество еще не готово в полной мере участвовать в управлении делами государства, любые меры направленные на развитие данного института будут бессмыслены.

Статья на тему институт референдума в россии