Совершенствование процесса правового регулирования

Тонков Евгений Евгеньевич
директор Юридического института НИУ «БелГУ»
доктор юридических наук, профессор
заслуженный юрист Российской Федерации

Противоречивые тенденции в различных сферах жизни российского общества, обострившиеся в последнее время, не могли не найти своего отражения в праве, которое является универсальной системой нормативного регулирования социальных процессов, вследствие чего противоречия пронизывают сегодня все уровни системы отечественного законодательства.

По мнению Р.О. Халфиной, «противоречие между государством и правом разрешается в процессе совершенствования правового регулирования и организации системы управления». Указанный процесс включает следующие направления:

• оптимальное правовое регулирование отношений, связанных с принятием решений в сфере государственного управления;
• постоянное повышение научного уровня правотворчества и правоприменения;
• динамичное развитие и совершенствование организации управления во всех сферах жизни общества;
• неуклонное соблюдение законности, укреплениеправопорядка.

Использование средств правового регулирования во всех отраслях управления проявляется как закономерность взаимосвязи государства и права. Осмысление характера этих отношений обусловливается выделением основного и частных противоречий, которые являются следствием смены приоритетов, произошедшей в социальной теории и практике, что стимулирует поиск новых перспективных подходов и технологий. В системе государственной деятельности своевременное обновление используемых ценностей обеспечивается не всегда, что приводит к формированию стереотипных действий, укоренению элементов консерватизма.

Современные политико-правовые факторы, определяющие развитие общества, не подвергаются детальному научному анализу, а передовой опыт государственного управления, имеющийся в отдельных регионах, должным образом не изучается, не обобщается, не систематизируется с целью масштабного внедрения.

Абстрагируясь от содержательного и терминологического анализа механизма правового регулирования, выполненного целым рядом блестящих и весьма авторитетных теоретиков права, подчеркнем, тем не менее, что результативность правового регулирования – это, прежде всего, достигнутая степень упорядоченности общественных отношений. Действенность правовых средств при этом усиливается формами их предъявлениями (организационными стандартами). Более того, как и любая взаимосвязанная деятельность субъектов взаимодействия, процесс правового регулирования преобразует и само государство, получающее от общества обратную связь. Однако каждый субъект в процессе правового регулирования стремится к своим индивидуально значимым результатам.

Граждане видят свой результат в преобразованных предметах и правовых явлениях (тех или иных юридических фактах), удовлетворении своих персональных притязаний, а для государства эти результаты имеют качественно другую ценность, выступая в виде частных показателей эффективности процесса правового регулирования. Прямая зависимость правового регулирования от характера его цели проявляется при любом масштабе государственной деятельности (абстрактная ли это цель – правовой идеал, или же – конкретная правоприменительная практика).

В основе ценностного содержания любого процесса, протекающего в жизни общества, находятся интересы и потребности граждан. При анализе интересов как одного из основных факторов развития общества нередко обращают внимание на смежные социальные и психологические явления, в том числе генетически предшествующие интересу. Такова, в частности, категория потребности. Человеческие потребности бывают «неосознанными (их называют влечениями) и осознанными». Именно потребности инициируют образование ценностей, а осознание потребности служит формированию интереса, мотива, ориентации, установки, цели, решения, действия. Эффективное правовое регулирование невозможно без социально- правовой активности граждан, реализации их потребностей и интересов.

Потребности, цели, интересы и мотивы участников процесса правового регулирования, как правило, находятся в противоречии, но в то же время они взаимно обусловлены. На самом деле, цель правового регулирования фактически опосредована множеством целей и интересов субъектов правоотношений, зависит от них и поэтому государство стремится их, если не консолидировать и привести в соответствие с общественными потребностями, то поддержать и обеспечить правовым инструментарием реализации.

В значительной степени нас убеждает в этом и мнение В.С. Нерсесянца, который справедливо считал, что «отдельные функции государства – это лишь относительно самостоятельные аспекты целостной и единой по своей сути функциональной деятельности государства по созиданию, поддержанию и практическому осуществлению соответствующего государственно-правового порядка».

Соответствие целей государственной деятельности общественному идеалу целей, потребностей, интересов, мотивов участников общественных отношений, урегулированных нормами права, представляет собой важнейшую особенность процесса правового регулирования. Цели участников правоотношений в результате правового регулирования приближаются по своей общественной характеристике к целям государственной деятельности. Чем адекватнее это соответствие, тем более эффективным является процесс правового регулирования. Именно в этом, в «усовершенствовании совместной жизни посредством установления и поддержания справедливого правопорядка» видел задачу государства И.А. Ильин.

Процесс правового регулирования сохраняет все признаки государственной деятельности как общего феномена юридической практики. Как цельное явление, имеющее свою структуру, он должен рассматриваться во взаимосвязи всех частных факторов. В связи с этим встречающееся толкование процесса правового регулирования только через совокупность правоприменительных действий нам представляется не вполне корректным. Любое действие в процессе правового регулирования, оторванное от его деятельностной характеристики (юридической практики), не более чем неисполненный правоприменительный акт. По частным юридическим фактам, вне их взаимообусловленной связи, достаточно наивно и поверхностно судить о явлении в целом, тем более, о таком общественно значимом, как процесс правового регулирования.

Вместе с тем, Н.В. Варламова справедливо обращает внимание на «неюридичность» любой социальной ценности, так как «ценность в своем деятельностном аспекте, т. е. функционирующая в качестве ориентира для деятельности, обладает весьма ограниченным и своеобразным регулятивным потенциалом»¹. Ценности не определяют нормы, конкретные параметры и стандарты желаемого государством поведения граждан, а только задают общую направленность деятельности. Ценность фактически санкционирует тот или иной вид деятельности, направленной на достижение определенного результата. Исходными моментами в понимании сути правового регулирования общественных отношений в современную эпоху признания демократических ценностей правового государства и гражданского общества служат представления об их месте и роли в создании условий для развития свободной и ответственной личности. От этого во многом зависит, каковы будут последствия строительства государства и управления им.

И.Н. Барциц связывает совершенствование государственного механизма и институциональные преобразования государственной власти, в первую очередь, с совершенствованием и практическим обеспечением активных и постоянно действующих управленческих взаимосвязей между гражданами и органами государственной власти и местного самоуправления². Естественной основой эффективного процесса правового регулирования становится рассмотрение государства, осуществляемой им власти и управления как правовых явлений, т.е. обусловленных правом и законом.

Вместе с тем, по замечанию Ю.Е. Аврутина, «у государства нет своих собственных целей, или, по крайней мере, целей, отличающихся от общесоциальных» только гипотетически, в связи с чем «государственная власть в принципе может обходиться без институтов гражданского общества и политического плюрализма, присваивая себе право на идеологический диктат и формирование обязательной для всех модели «общего блага».

Властеотношение «веление-подчинение» в нашей стране длительное время основывалось и процветало на существовании угрозы применения санкций за неподчинение или непослушание. Вместе с тем, пренебрежение достижением равнозначного статуса субъектов властеотношения в процессе правового регулирования влечет за собой разрушительные последствия, связанные с правовой незащищенностью населения и трудностями формирования гражданского общества. Осуществляя воздействие на социальную среду путем формирования соответствующих правовых норм, власть в лице государства исходит из собственных интересов и потребностей. Юридические формы деятельности государства получают при этом импульс к своему дальнейшему развитию и совершенствованию в результате столкновения и борьбы интересов различных носителей властных полномочий.

Как отмечал почти десятилетие назад М.Б. Смоленский, государство «на сегодняшний день оказалось неспособным создать такие условия, при которых граждане выступали бы как равноправный партнер, участвующий в принятии важнейших решений, осуществляющий в предусмотренных законом формах контроль за деятельностью властных структур». За прошедшие годы, к сожалению, мало что изменилось.

Правовое регулирование – юридическая функция, реализуемая государством в процессе воздействия на общественные отношения, посредством которой поведение участников этих отношений приводится в соответствие с требованиями и дозволениями, содержащимися в нормах права, легитимность и обязательность исполнения которых поддерживается обществом и обеспечивается возможностями применения властной силы государства. Само правовое регулирование можно рассматривать как часть государственного управления, поскольку эта функция принадлежит исключительно государству, которое выступает гарантом права, обладая при этом монополией на правоприменительную и правоохранительную деятельность.

Общественные отношения, в которых выражен государственный интерес, т.е. практически реализуются задачи и функции государства по управлению делами общества, фактически являются государственно-управленческими отношениями. Они возникают, изменяются и прекращаются не только в связи с организацией и функционированием органов государственной власти в соответствии с действующим законодательством, но и в связи с реализацией функций государственной власти в соответствии с компетенцией и полномочиями, которые осуществляются в целях управления делами общества и государства.

Результативность государственной деятельности требует поиска взаимоприемлемых решений и инициативного взаимодействия личности и общества. Необходимо, чтобы не только государство, но и само общество проявили желание разрешить ту или иную проблему, входящую в круг государственных полномочий. Без этого невозможно обеспечить эффективность социального взаимодействия и адекватной коммуникации. Правовые ограничения призваны при этом обозначить пределы негативной активности и создать условия для повышения уровня позитивной активности населения.

Степень жесткости юридического регулирования, наличие ограничений для активности субъектов права зависят от политического режима, сложившегося в государстве, демонстрирующего соотношение и взаимодействие гражданского общества и государства, объем политических, социальных, экономических прав и свобод личности и реальные возможности их осуществления. Это приобретает особое звучание в свете теории социального обмена, которая рассматривает социальное поведение преимущественно через интеракцию, взаимодействие, подкрепляемое достижением наград и избежанием санкций. Объяснение социального обмена посредством категории интеракции базируется на том обстоятельстве, что многие виды вознаграждений, к которым стремятся люди, могут быть получены только в процессе социального взаимодействия общества и государства.

Участвуя в разрешении проблем общества, люди вступают в новые для себя социальные связи и союзы в ожидании того, что это вознаградится. Они поддерживают отношения и расширяют свое взаимодействие с государством, так как действительно находят эти действия вознаграждаемыми. Взаимодействие с государством может быть непосредственно вознаграждаемым или же может приносить опосредованное вознаграждение в виде совета либо помощи со стороны органов исполнительной власти. Одновременно, в государственных органах регулирование должно обеспечивать взаимодействие систем, департаментов, подразделений и служб как единого целого с целью выполнения поставленных перед ними задач.

Сложившийся в государственных органах стиль авторитарного управления автоматически переносится и на процесс правового регулирования, подавляет социально-правовую активность общества. Регламентация, формализм, проявления «казенщины» ведут к безразличию, отчуждению граждан от общественно значимой деятельности, снижению мотивации, создавая социально опасный феномен «заученной бесправности», то есть мировосприятия человека, воспитанного в системе постоянного страха и неуверенности.

Не следует фетишизировать феномен ограничения прав, который хотя и является необходимым элементом правового регулирования, но ни в коем случае не выполняет функцию «дамоклова меча» по отношению к законопослушным гражданам. Как справедливо заметил Б.С. Эбзеев,

«ограничения в собственно конституционно-правовом смысле – это допускаемые конституцией и установленные федеральным законом изъятия из конституционного статуса человека и гражданина»¹.

Правовое регулирование должна осуществляться на основе всемерного развития и стимулирования сущностных сил личности, обеспечения ее возможностей совершить собственный выбор социальной позиции. По мнению В.Ф. Яковлева, «…власть и государство должны взаимодействовать с обществом, не должны пытаться управлять обществом напрямую, должны обеспечивать поддержание в нем правового порядка через регулирование общественных отношений».

Одной из причин низкой эффективности деятельности государства по управлению обществом является отсутствие в стране консенсуса, идеологии, разделяемой большинством населения (т. е. определенной системы идей и принципов, объединяющих наиболее значимые ценности социума). В государстве ценностные основы консенсуса определяются Конституцией. Стремление сохранить эти ценности служит действенным стимулом к поиску компромиссов. Преобладание консенсуальных методов государственного управления благотворно влияет на социально-психологический климат в обществе, так как консенсус имеет четко выраженную тенденцию не к конфронтации и подавлению «инакомыслящих», а к достижению целей и интересов деятельности. Анализ эффективности правового регулирования в российском обществе свидетельствует о том, что используемая система методов государственного управления далека от совершенства. На наш взгляд, это во многом объясняется излишней концентрацией на вопросах правоприменения в ущерб политической и социальной конъюнктуре.

Как в середине ХХ века писал С.И. Аскназий, «говоря о методе правового регулирования, мы имеем в виду не вопросы техники регулирования; мы имеем в виду вопросы большей социальной значимости, выражающие формы воздействия государства в данных исторических условиях».

Специфика правового регулирования государственно-властной деятельности состоит в том, что в его механизме «система правовых целей образует довольно сложное «дерево целей» («лестницу целей»), где частные цели конкретных правовых норм, взаимопереплетаясь и взаимоконкретизируясь, качественно укрупняются и трансформируются в цели правовых институтов, а последние – в цели отраслей законодательства или межотраслевых комплексов».

Учитывая, что государственная деятельность в значительной степени основывается на политических и правовых предписаниях, ее эффективность целесообразно рассматривать не как особенность правового регулирования, а, скорее, как объективную возможность, трансформация которой в реальность зависит от влияния определенных факторов. Мы уже в который раз пытаемся апеллировать к мнению В.Ф. Яковлева, который призывает «перестроить нашу правовую систему так, чтобы в ней на основе Конституции утвердился бы приоритет частного права, чтобы не гражданин существовал для государства, а государство – для гражданина».

Особую актуальность данный подход приобретает в период возникновения в нашей стране определенных сложностей для дальнейшего развития гражданского общества, рассматриваемого как система внегосударственных общественных отношений, институтов, которая формируется на основе реализации принципов индивидуальной свободы, правового равенства граждан, их самодеятельности и самоорганизации, достигает наиболее полного развития в демократических правовых государствах.